最近一段时间，新就业形态劳动者的权益保障问题持续为社会所关注：有外卖员在送餐途中倒下猝死；有快递员一天工作时间超过14个小时、派件量七八百件，不堪工作重负考虑辞职；有网约车司机一天跑10个小时，收入流水不到200元……

人力资源和社会保障部数据显示，我国灵活就业规模已达2亿人。近年来，针对这一群体的劳动保障痛点难点，我国相继出台多部政策文件，不断推进完善新就业形态劳动保障权益制度。

“然而，由于平台用工的创新性会造成一定时期内制度规范出现空白，现有的劳动法律和社会保障制度对新业态仍缺乏清晰而精准的认定，导致众多新就业形态从业者未获得相应的劳动保障，制度覆盖的紧迫性愈发凸显，亟须构建新就业形态劳动者权益保障的法治化体系。”国家协调劳动关系三方会议专家委员会委员，中国社会科学院法学研究所研究员、社会法室副主任王天玉在接受《法治日报》记者采访时如是说。

社会主流就业方式之一

记者：近年来，新就业形态劳动者权益保障一直是社会关注的热点、焦点话题。这种情况体现了怎样的社会发展趋势？

王天玉：新就业形态已经成为当今中国劳动变革的代名词。在网络技术和平台经济的推动下，灵活就业以平台用工的形式实现了脱胎换骨的转变，日益成长为社会主流就业方式之一，诸如外卖送餐、网约车、即时配送、网约家政等代表性行业早已融入人们的日常生活，既有效提升了城市服务的丰富性和便捷性，又提供了大量工作岗位，发挥了就业蓄水池的作用。

党中央和国务院对新就业形态的积极意义予以充分肯定。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》确立了“支持和规范发展新就业形态”的总基调。党的二十大报告明确提出：完善促进创业带动就业的保障制度，支持和规范发展新就业形态。

记者：在支持和规范发展新就业形态方面，我国现行劳动法律是否存在短板？

王天玉：新就业形态代表的“新劳动”在发挥积极作用的同时引发了“新需求”，突出表现是劳动报酬、休息时间、职业伤害以及纠纷处理等方面存在制度短板。究其原因，新就业形态因其灵活就业的内在属性，有别于传统的“企业+雇员”模式，导致其难以纳入现行的劳动法律法规保障范围。有关外卖骑手、网约车司机等新业态劳动者的权益保障问题引发社会广泛关注。

记者：为了解决新就业形态劳动者的权益保障问题，我国在政策上进行了怎样的探索？

王天玉：我们必须要明确的一个前提是，我国新就业形态在规模上、行业上、业态上都居于世界领先地位，这一特殊国情决定了我国必然要独立探索适应本土实践需要的劳动保障体系。

面对新业态的复杂多样又持续变化的发展态势，早在2019年，国务院办公厅印发的《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》就明确了“避免用老办法管理新业态”的政策定位，强调“分类量身定制适当的监管模式”。在这一渐进式治理思路的指引下，新就业形态劳动权益保障政策实现了“小步快走”，基于劳动灵活性探索相应的保障措施。人力资源和社会保障部等8部门于2021年印发的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》突破了传统“劳动关系—民事关系”二分法，创造性地引入“不完全符合确立劳动关系的情形”，开启了具有中国特色的劳动三分法治理模式。

初步形成劳动保障体系

记者：在现有政策定位框架下，我国具体是如何探索新就业形态劳动者权益保障制度的？

王天玉：社会公众对新就业形态熟悉度较高的行业是外卖送餐、网约车等与日常生活息息相关的服务形态，也自然将外卖骑手、网约车司机作为新就业形态劳动权益的典型代表。近年来，随着多项政策的出台，新业态代表性行业的劳动保障水平不断提升、权益保障维度持续拓宽，已经逐步发展为平台用工治理的里程碑和风向标。2021年7月，市场监管总局等7部门联合印发《关于落实网络餐饮平台责任切实维护外卖送餐员权益的指导意见》，要求平台建立与工作任务、劳动强度相匹配的收入分配机制，确保外卖送餐员正常劳动所得不低于当地最低工资标准。2021年12月，交通运输部等8部门联合印发《关于加强交通运输新业态从业人员权益保障工作的意见》，完善平台和从业人员利益分配机制，强化网约车驾驶员职业伤害保障。

新就业形态职业伤害保障关乎劳动者生命健康保障。国务院办公厅《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》率先提出，抓紧研究完善平台企业用工和灵活就业等从业人员社会保障政策，开展职业伤害保障试点。《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》规定“以出行、外卖、即时配送、同城货运等行业的平台企业为重点，组织开展平台灵活就业人员职业伤害保障试点”。2021年7月1日起，新就业形态就业人员职业伤害保障试点工作启动，试点选取北京、上海、江苏、广东、海南、重庆、四川7省市部分规模较大的出行、外卖、即时配送和同城货运平台企业，将执行平台订单任务的全部新就业形态就业人员纳入保障范围。截至2023年年底，试点已覆盖731万名网约车司机、外卖骑手等新就业群体。

除此之外，新就业形态劳动风险多元化解机制全面覆盖。实践中，依托互联网平台就业的平台用工形式突破了传统用人单位的劳动组织模式，形成了平台中心化的劳务供需匹配机制，在增进劳动效率和服务类型的同时，也暴露了劳动权益保障不足的弊端。部分在平台自主接单、灵活就业的劳动者因不存在劳动关系，无法纳入劳动争议处理的规范化程序。还有部分劳动者即便符合劳动关系要件，但考虑到劳动仲裁、诉讼的周期和成本也容易放弃维权。人社部等6部门今年1月联合印发《关于加强新就业形态劳动纠纷一站式调解工作的通知》，探索构建新就业形态劳动纠纷一站式多元联合调解工作模式，明确了新工作模式下的任务目标、职责分工和机制流程，补足新就业形态劳动风险管控和劳动权益保障的制度短板，全面提升此类劳动纠纷调解的便捷性、及时性和有效性。

综上，可以说我国已初步形成了新就业形态劳动保障的规范体系，呈现出符合本国国情的发展图景。并且，新就业形态劳动保障的规范体系还在完善中。例如，人社部近日印发《新就业形态劳动者休息和劳动报酬权益保障指引》《新就业形态劳动者劳动规则公示指引》《新就业形态劳动者权益维护服务指南》，针对新就业形态劳动保障的痛点难点提出解决对策。

加快探索专门领域立法

记者：在这些政策文件的基础上，怎样做才能更好保护新就业形态劳动者权益？

王天玉：在今年的政府工作报告提出扩大新就业形态就业人员职业伤害保障试点后，重点应是从现有试点地区的少数平台企业推广到该地区“出行、外卖、即时配送和同城货运”行业内所有平台企业，进而完善试点方案，待方案相对成熟后，分批次地将行业性试点扩展到其他地区以及平台用工主要行业，实现全员参保、风险共担、待遇公平。

随着数字时代的来临，劳动形态正在发生根本性变革，主导趋势是工业化以来形成的团体性劳动组织结构正在快速瓦解，代之以平台化、数据化、灵活化为核心要素的个体性劳动。劳动形态的变革标示着新技术条件下劳动组织与劳动方式的数字化转型，也对劳动权益保障和劳动治理机制提出了新挑战、新要求。“新劳动、新需求、新保障”应当成为数字时代我国劳动规范体系转型升级的关键词，既要在理论层面归纳总结个体性劳动在信息技术、人工智能赋能下呈现的新特点，也要在实践层面探索适应我国新就业形态发展的劳动保障规则，填补现行法遗留的制度空白，形成新就业形态劳动法律体系。

也就是说，新就业形态下的劳动关系难以依据现行劳动法律体系进行规范和调整，在现有新就业形态劳动保障规范体系的基础上，加快探索新就业形态领域的专门立法，补足现行劳动法律在规范新就业形态领域时的制度短板，为新就业形态劳动者权益保障提供权威性、统一性的法律制度依据。同时，可以在条件成熟时，在劳动法典的目标下整合劳动法、劳动合同法等基本劳动法律，规范和调整包括新就业形态在内的各类劳动法律关系。

基于此，一个适应我国国情的，契合中国治理逻辑的新就业形态法治体系正在孕育生长。